2011年7月,作为行政复议、行政诉讼大省的广东开始在7个市区试点“将行政复议、行政诉讼纳入依法行政绩效考核体系”和“建立行政首长出庭应诉机制”这两项改革,至今已满一年。有关部门调研发现,虽然出庭率大幅攀升,但行政机关一把手出庭应诉的很少,绝大多数案件均由行政机关副职出庭应诉。

广东高院行政庭庭长付洪林近日向《法制日报》记者介绍,市级政府及其工作部门的行政首长出庭应诉情况较好,而区级政府及其工作部门的平均出庭应诉率有待提高。

据透露,下一步,广东省依法治省办、省纪委、省法院、省法制办等四家单位将成立督导组赴各地检查。在总结试点经验的基础上,这两项制度有望在全省推广。

背景:上诉率高达97%

上述试点制度出台前的2010年,广东行政复议案件数量全国排名第一,行政诉讼案件数量全国排名第三,行政复议、行政诉讼已成为化解官民矛盾的主要渠道之一。但是效果并不明显。以行政诉讼为例,2010年,广东法院行政案件上诉率达97.42%,生效行政案件申诉率超过16%。

付洪林分析,这说明推动依法行政的力量尚未得到充分有效地整合,预防和化解行政争议的各种资源挖掘得尚不够深入,行政复议、行政诉讼所具有的监督和督促依法行政的功能未能充分发挥。

为了改变这种现状,2011年7月1日,广东省依法治省办、省纪委、省法院、省法制办等四家单位联合下发了《关于在深圳等七个市(区)联合开展将行政复议、行政诉讼纳入依法行政绩效考核体系及建立行政首长出庭应诉机制试点工作的通知》,开始在深圳、佛山、中山三个地级市和深圳的福田区、佛山的南海及顺德区、江门的鹤山市等七个市(区)开展试点工作。

相比此前各地级市、县、区“各自为政”的做法,广东这次试点是由四家省级单位联合推动的,力度更强,决心更大。

成效:出庭率大幅攀升

在广东试行此项改革前,行政机关负责人出庭应诉的案件屈指可数,绝大多数行政案件的被告一方仅委托工作人员出庭,甚至只委托律师出庭应诉。

据了解,2003年以来,广东虽有七个地级市先后以红头文件形式出台有关行政首长出庭应诉的规定,对行政首长出庭应诉机制进行了有益的探索,但实施效果不尽如人意。据统计,2010年全省行政首长出庭应诉总人数为13人,在全省收案数中所占比例极低。

记者了解到,在广东的试点地区中,佛山的起步较早,具有良好的基础。佛山市的禅城区在2008年就尝试建立了行政机关负责人出庭应诉制度。因此,在七个试点地区中,佛山市连同所属区县占了三个名额。

据佛山市中级人民法院行政庭庭长周刚介绍,2011年,佛山市级机关绩效与作风建设考评工作领导小组办公室出台了《实施细则》,成效明显。2011年,两级法院共受理一审行政诉讼案件673件,按照规定,行政机关负责人应当出庭应诉的案件为122件,实际出庭应诉的为86件,负责人出庭应诉率为70.5%。相比2010年度实际出庭应诉的9件,有了大幅的增长。

不仅如此,有的行政机关负责人为化解纠纷,主动出庭应诉。早在2009年即将行政诉讼情况纳入区机关绩效考核范围的顺德区,去年该区应当由区级机关负责人出庭应诉的案件共21件,实际出庭28件,其中7件系按规定无需出庭而负责人主动出庭应诉的,出庭应诉率超过了100%。

记者在佛山的采访中发现,试行这两项制度后,变化最大的要数该市的三水区。按照规定,三水区去年的行政机关负责人应当出庭应诉的案件有11件,实际出庭应诉的仅为1件,出庭应诉率为9%。为此,一些行政机关吃了扣分的亏,但目前为止,三水区行政机关负责人出庭应诉达到了100%。

问题:鲜见“一把手”出庭应诉

“总体上是在正常开展,但是也存在一些问题和困难。”付洪林向记者坦言,从目前情况看,七个地区开展工作还不太平衡。开展最好的是佛山的三个试点,他们已经制定和修改了相关的考核体系,加大了行政复议和行政诉讼在考核体系中的权重,已经对辖区内行政机关形成了必须依法行政的压力；另外,佛山市还对行政机关首长出庭应诉提出了具体要求和规划。其他地方也都有不同的进展,但是力度还是不够大,需要进一步努力。

付洪林举例说,有些地方,虽然有行政首长出庭应诉的规定,但法院通知应诉的,要先和行政首长沟通,先要经过他同意,然后还得和他约时间,如果行政首长老是有其他公务,法院的开庭就只能一拖再拖。“我很纳闷,难道出庭应诉就不是一项重要的公务吗?以上问题还是反映出一种法治精神的缺失和态度不到位,不少人认为,我出庭应诉是支持法院的工作,而没有想到这是分内之事、职责所在。”

周刚介绍:“行政首长应诉制度在实践中还存在一些突出问题:市政府及其工作部门的出庭应诉情况较好,而区政府及其工作部门的平均出庭应诉率有待提高。在区层面,某些区落实相对较好,而某些区的执行力度明显偏弱。同时,行政机关一把手出庭应诉的甚少,实践中,绝大多事案件均有行政机关副职出庭应诉,这种情况在一定程度上削弱了行政机关负责人出庭应诉制度的实施效果。”（见习记者 章宁旦 通讯员 范贞）