缺乏法律支撑的试点能走多远

地方政府推行官员财产公开为何“人走政息”

9月16日，广东省纪委书记黄先耀在广东省预防腐败工作座谈会上说，要研究制定广东省预防腐败工作的地方性法规，出台防止利益冲突、领导干部家庭财产申报公示等方面的规章制度，全面开展制度廉洁性评估工作。

近几个月，江苏省淮安市、徐州市贾汪区等地推行官员财产申报公示或在网络上公开“晾晒”官员家庭财产，引发公众关注。

从2009年开始，新疆阿勒泰、四川高县、湖南浏阳、浙江慈溪、宁夏银川等多个地区进行了官员财产申报公示实践，都曾掀起舆论波澜，一度被媒体称之为制度破冰或地方探索样本。

近日，中国青年报记者回访部分官员财产申报公开基层试点地区，新疆阿勒泰、湖南浏阳都表示，2009年的做法已经换成其他形式。

一些长期关注官员财产申报公开制度的研究者认为，基层政府进行的官员财产申报公开探索值得鼓励，但也暴露出“缺乏可持续性”和制度设计不完善等局限。推进官员财产申报公开制度，既需要基层探索，也需要顶层设计。

从1987年官员财产申报制度首次被提出，到现在各地政府不断探索和试验，中国的官员财产申报公开制度建立之路已经走了25年。一些地方官员财产申报公开试点为何“人走政息”？顶层设计的必要性和难点在哪？建立这项公众期待已久的反腐制度有怎样的路径选择？

试点为何总是“昙花一现”

新疆阿勒泰被认为在全国开官员申报财产公示先河。当时的制度推行者、阿勒泰地区纪委书记吴伟平在接受媒体采访时，显示了极大的改革决心，并表示将逐步实现“有限公开最终过渡到无限公开，从区域试点到全国推行”。2009年8月，吴伟平因病去世。

9月17日，现任阿勒泰地区纪委书记杨振海在接受中国青年报记者采访时说：“不再按照原来制度做了。现在，我们按照自治区统一要求来进行官员财产申报。只有申报，没有公示。”

除了西部地区的阿勒泰，中、东部地区的湖南浏阳、浙江慈溪等地也在2009年开始实践官员财产申报公示。尤其是湖南浏阳，将拟提拔官员的工资收入以及大宗财产通过报纸、广播电视、网站等媒体进行公示，当时被称为官员财产申报公开“最彻底的模式”。

近日，湖南浏阳党风廉政室一位工作人员对中国青年报记者说：“2009年的官员财产公示，我们早就不搞了，移交到组织部去了，纪检和监察部门只负责查处申报不实。”

“一些地方政府试水官员财产申报公开制度，但是缺少持续性，或者形成‘人走政息’的局面。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水接受中国青年报记者采访时说。

连续7年在“两会”上提出官员财产申报公开制度建议的全国人大代表韩德云对中国青年报记者表示，他一直关注基层政府进行的官员财产申报公开“能否持续下去，而不是昙花一现”。

在一些研究者看来，推行官员财产申报公开是“官员革自己的命”，必然面临阻力，也可能由此而陷入僵局，难以持续。

“让官员申报和公开自己的财产，是对权力空间的限缩，也是对官员利益的调整，存在巨大阻力，需要付出很大改革成本。”中央党校党建部党的领导与领导科学教研室副主任吕品在接受中国青年报记者采访时说。

庄德水认为，基层政府进行制度创新，面临着“相对更大的阻力”。“他们有来自同级的压力，也有来自上层的压力，又必须在政策允许的范围内突破，限制相对较多，政策空间较小，很容易就碰到了‘天花板’。”

基层探索的局限性

中国青年报记者在采访中发现，一些探索官员财产申报公开制度的地方政府在面对媒体时，态度谨慎。

今年7月，媒体报道，江苏省镇江市丹徒区会在今年底将拟提拔干部的申报财产进行网络公示，而该区在2007年就已经开始启动后备干部个人及家庭财产申报工作。

中国青年报记者和丹徒区相关部门进行过多次沟通。丹徒区委宣传部负责人起初表示接受记者实地采访，之后改成书面采访，最后告知记者“区委相关领导干部决定不再接受任何媒体采访”。

近日，淮安市纪委党风廉政室刘飞对中国青年报记者说：“我们已经接到上级通知，8月中旬之后，不再接受媒体采访了。”

9月12日，安徽省合肥市庐江县在网站上公示拟提拔科级干部的财产收入。近日，中国青年报记者联系庐江县委书记王民生，多次对其表示采访意愿。王民生回复短信：“稍等些时日，待再实践后再说。”

有专家认为，制度设计不完善，也是一些地方试水官员财产申报公开制度但效果不符合预期的原因之一。

2009年2月，阿勒泰廉政网公示上千名官员的财产信息之后，引来两大争议。一是上千名官员在接受礼金栏都填写“零”；二是阿勒泰地区纪委将申报人购买汽车、住房等动产、不动产，购买股票、证券等理财产品以及个人银行存款等七项内容，列为秘密申报范畴，不予公开。

据媒体报道，浙江慈溪、宁夏银川等地在推行官员财产申报公示之后，都是“零投诉”，引发公众对其实际效果的质疑。

近日，慈溪市纪委党风廉政建设室一位工作人员告诉中国青年报记者：“廉情公示一直在进行，不过没有专门的群众投诉渠道。群众可以走信访渠道。”

在中央党校教授林喆看来，严格意义上的官员财产申报制度有三个重要特点或环节：一是具有公示环节，二是对于申报内容进行审查的环节，三是对于谎报、瞒报行为进行惩治的环节。

“从一些地方实践来看，财产公开的范围和对象存在争议，而且申报财产没有核实，虚报和瞒报者没有得到处罚，审查和责任追究等环节没有跟进。公众不满意，官员也有意见。”北京大学法学院教授姜明安在接受中国青年报记者采访时说。

不过，姜明安也认为，仅靠一个县市区建立起完善的财产申报公开制度以及配套制度，难度太大，这也是基层探索的局限性。“申报后的审查和责任追究以及金融实名制等，一个县市区是很难解决的。”

在不少研究者看来，一些基层政府试点官员财产申报公开制度陷入停滞，或者“人走政息”，重要原因是“缺少法律支撑”。

“没有法律规定，只有政策文件。对于地方政府来说，官员财产公示，可以搞，也可以不搞。他们可能会想，为什么要我们去搞，别的地方又可以不搞呢？”姜明安说。

吕品认为，如果官员财产申报制度仅依靠个别地方自发试点，很难深入、持久和取得预期效果。“各地的探索仅仅是局部试点，要打破僵局，需要有进一步改革的决心和智慧，要把实践经验通过制度的顶层设计上升为制度规范和法律。”

因而，很多专家呼吁，推动官员财产申报公示制度的建立，需要顶层设计。而姜明安则表示，“最大的顶层设计就是制定法律法规。”

顶层设计到底难在哪

官员财产申报公开制度的推进已经绕不开顶层设计。那么，这项制度的顶层设计难在哪？

早在1994年，第八届全国人大常委会将《财产收入申报法》正式列入立法规划，但其未能实际进入立法程序，至今没有出炉。

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2010年，修订后的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，把房产、投资、配偶子女从业情况列入报告内容，还将收入申报制度与有关事项报告制度合并，吸收了之前《收入申报的规定》的有关内容。

在庄德水看来，党员领导干部报告个人有关事项，只是向组织（人事）部门进行的内部报告，不是财产申报制度，也不向社会公开，“报告信息通常锁在相关部门的铁柜子里”。

林喆也表示，严格地说，我国目前没有真正意义上的官员财产申报制度，只有干部收入申报制度。即便是如此简单的制度，也未能得到认真的执行。

“官员向组织部门申报收入已经很多年了，但是不向社会公布。这项制度解决不了虚报和谎报的问题，因为很少被审核。如果向社会公布，老百姓就能去看这个官员到底有多少财产。”姜明安说。

如果要对官员财产申报公开制度进行顶层设计，在很多专家看来，首先面临的阻力是“官员的认识问题”。吕品认为，官员对“隐私权”认识不足是制约官员财产申报公开制度推行的原因之一。

“官员作为公民个人而言，自然有隐私权，应当受到保护。但要谈官员的隐私权，就离不开公众的知政权，就是公民依法享有知道国家活动、了解国家事务的权利。任何人出任公职，都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利，尤其是和其任职、廉洁密切相关的隐私，就不能再受到隐私权的保护。”吕品说，“官员财产申报范围和公开的范围与渠道取决于公众的知政权，要考虑实现隐私权和知政权的平衡。”

官员财产申报制度涉及制度设计者和执行者本身的利益。“如果确实有贪腐问题的官员，是不愿意申报和公开其财产的。这些人会反对和施压。”姜明安说。

“一旦将官员财产向社会公开，如果官员和老百姓的收入差距过大，是否会带来负面影响，引起社会不稳定？”姜明安表示，高层领导在考虑是否在全国范围内推行这项制度时，会担心社会风险问题。

同时，官员财产申报制度还需要社会诚信体系、信息统计体系、实名制财政体系、预防资金外逃等制度和技术条件。

2011年6月22日，中央纪委副书记吴玉良在新闻发布会上说：“对于财产申报制度，我们感到有两个方面的条件是欠缺的：一是要建立起社会的诚信体系，二是信息统计体系。没有这两个体系的建立，我想，这项制度实行起来是比较难的。”

“拟提拔官员”能否成为改革突破口

尽管基层政府无法承载官员财产公开制度的全部重量，但是基层探索仍然值得鼓励和期待，这是公众和专家的一致声音。

“这项制度试点覆盖面广，从西部偏远地区到东南沿海发达省份，从县级市到省会城市，都有所突破，这说明官员财产申报制度具有广泛的社会基础。”吕品说。

基层探索也是官员财产申报公开制度“试错”的过程。在姜明安看来，“这种探索可以发现问题和困难，哪怕失败了，还可以总结教训。”

吕品也表示，降低制度风险的最好方法，就是先在局部范围内进行试验，“给这项反腐制度培育及规则的生成提供必需的时间”。

从目前官员财产公开实践来看，申报对象大多集中在科级以及县处级干部。因而，有观点认为，申报对象“起点不高”，基层政府的改革价值并不大。

然而，一些专家则表示，在一个县市区，把科级干部纳入财产公示的范围很有必要。“因为对老百姓而言，科级干部已经是很大的官了。他们不一定能见到部长，却能发现基层干部的腐败行为。”姜明安说。

他还提出，官员财产公开的对象，不能一刀切。“比如说，在中央或者省里，一个处级单位，加上处级干部就两三个人，那就没必要直接向社会公开了。但是在县市区，处级干部就是很大的官员，而且掌握着很大权力，那就应该在公开范围之内。”

一些基层政府初次试水官员财产申报公开，选择将拟提拔官员作为公开对象，如湖南浏阳、江苏淮安等地。在一些研究者看来，“拟提拔官员”是官员财产公开制度的突破口。

“先通过‘增量’改革来发展和完善新制度，随着‘增量’改革的积累，为‘存量’的最终改革创造条件。‘新提拔干部’是‘增量’，从‘增量’改革更易于起步，避免了对旧体制核心的直接冲击，从而极大减少了改革成本，最大限度地挖掘体制内部的积极因素，也更容易实现突破。”吕品说。

今年5月，广东省第十一次党代会报告就曾提出，要进行领导干部个人财产申报试点。

广东省纪委的表态，引发公众和专家期待：广东省此次官员财产申报公开探索，是否不再局限于县市级试点，而是通过自上而下的改革，力求实现上层的设计与推动，突破制度瓶颈。

姜明安表示，相比于县市区，在省级范围内试验，才可以发现官员财产申报制度的建立究竟需要什么条件，“现在总说官员财产申报公开的条件不成熟，那么就应该看什么条件不成熟，还是说‘不成熟’只是托词。如果不这样，有可能过了10年甚至20年，还是会说条件不成熟。”

同时，广东省还提出了出台地方性法规的改革诉求。有时政评论者认为，在全国性立法陷入僵局的情况下，省级法规如能生效，无疑具有开创性意义。

姜明安还提出，除了可以在省级范围内探索，也可以选择在一些部委试点，“比如，可以让纪委或者检察院、法院等系统率先试点财产申报公开制度。”

“我们不应该等条件百分之百成熟了，再去推行官员财产申报公开制度，而是应该在探索中逐渐去成熟条件。这就像一个人学游泳，站在岸上都要‘废掉了’，还是担心条件不成熟，不愿下水。只有在水里扑腾几下，才能学会游泳。”姜明安说。（记者 陈璇 实习生 文雅茜）