从本月开始，新疆将用1年时间在伊犁州、昌吉州、乌鲁木齐市、巴州开展制度廉洁性审查试点工作。自治区制度廉洁性审查试点工作会议日前在乌鲁木齐召开，对试点工作进行了部署。

对官员的廉洁性审查不难理解，但对于“制度”这一抽象概念，有必要实行廉洁性审查?如何进行审查?

 这次审查主要针对试点地州的地方性法规、地方政府规章、规范性和政策性文件，用自治区纪委副书记、监察厅厅长、预防腐败局局长卡德尔·尼亚孜的话说，对其具体内容、条款进行廉洁性审查，最大限度地解决制度“带病上岗”或“超期服役”等问题，堵塞利用制度以权谋私的漏洞，从制度上铲除滋生腐败的土壤和条件。

审查由纪检监察机关牵头

在内地一些地方此项审查中，可以显现此项工作的必要性，如某省建设厅出台关于对援建地震灾区表现突出企业给予一个工程项目招标的奖励措施，一些条款违反了《招标投标法》的有关规定;有的设定行政处罚自由裁量区间过大，如某条例草案规定对某违法行为可处以金额相差很大的罚款，处罚宽泛，包括罚款、撤销行政许可、吊销执照等。

制度廉洁性审查试点工作将由试点州市纪检监察机关负责牵头，组织协调同级人大法工委、政府法制办及相关部门实施，据了解，制度审查主要从制度的廉洁性、合法性、利益冲突和科学性四个方面开展，重点审查是否存在地方或部门利益制度化，构成对公共利益和公民权益的威胁。审查方式，将根据具体情况采取起草单位自查、专门机构会审、组织专家论证、开展社会听证、公开征集意见、走访群众及有关单位等多种方式进行。对认为有疑义或有一定廉政风险的，将认真研究修订，待条件成熟后再实施。对风险较高的，将暂缓推出或按照法定程度进行修改和废止。

“其实就是把现有制度中披着‘谋取小团体利益’合法外衣的条款从制度中剥离出来，对违法、违纪、违规行为及权力的错位、越位进行限制和制约。”乌市从事法律工作的钱铎解释。

新疆社会科学院助理研究员杨富强认为，“制度廉洁审查的意义在于从源头上预防腐败。”

“谁执法谁起草”不可取

近年来，我国一些城市的一些行业主管部门，用包括立法在内的各种方式自我赋权，创造寻租机会，备受公众诟病。有人将之总结为“政府权力部门化，部门权力利益化、部门利益法制化”。

“个别地方和部门制定的制度存在自由裁量权过多过大;一些地区和部门往往通过制定制度，将一些不正当的利益合法化;有些制度本身不严密;一些制度出现了明显的漏洞和缺陷。”卡德尔·尼亚孜表示新疆也存在一些不足。

目前我国80%的地方法规草案由立法机关委托政府职能部门起草。自己起草、自己制定、自己执行，参与过多次自治区和首府立法条例工作的乌市人大代表李慧娟认为，“谁执法，谁起草”太不可取，在这样的氛围下想不让有关部门利用法律法规扩权谋利都难。

李慧娟认为，要破除“部门利益法制化”，制度制定时需通过一个综合的部门实施，让相关部门、各个群体广泛参与进来，做到开门立法、阳光立法，通过充分的论证、听证、公示等程序规则，畅通与社会各利益集团之间存在多方互动，将受制度影响的不同利益主体的意见都吸纳进来，实现各自的利益表达。

“由于中国文字表达的丰富性，制度的制定要严肃、严谨、详细具体，杜绝含糊、模棱两可的条款，因为条款的弹性越大、尺度越大、滋生腐败的空间越大。”李慧娟说，还要杜绝制度太多太泛，朝令夕改，剔除某部权力扩张免责规定。此外，有的法规制度片面强调行政相对人义务，忽视权利保护;有的虽然规定了保障性措施，但过于原则，具体操作时容易规避;避免制定处罚条款多，却没有约束部门权力和对行政相对人的权利保护不到位的制度。

制度出台前先“杀毒”

据钱铎介绍，制度廉洁性审查四个方面工作中，廉洁性是将预防腐败要求贯穿于制度建设之中，不留滋生腐败的漏洞;合法性是要求制度要有据可依，不存在违法违规扩张权力、减免责任，增减公民、法人和其他组织权利义务的情况;利益冲突性是指制度中不存在谋取不正当利益、与公共利益或不同利益群体之间发生冲突的情况，设置的自由裁量事项合理和必要，裁量幅度适当;科学性是指制度权利配置、职权划分、程序设计科学，监督制约措施有效，责任追究健全。

新疆社会科学院助理研究员杨富强也认为，现在我国有些城市在制度审查中引入评估机制这点值得提倡，制度在出台前有必要先“杀毒”，杜绝部门利益法制化。

杨富强说，制度是公共行政和管理领域的一个重要概念，政府及其部门不仅掌握着庞大的公共权力，也是制定和执行制度的主要渠道。

我国大多制度概括性强，导致自由裁量权过多过大，个别地方和部门往往按照自己的意愿制定和操作制度，造成有利益争抢、有责任推诿的，以“法”争利，设置不恰当的行政许可、行政处罚，增加不必要的办事环节，上演的“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”闹剧，一些地区和部门往往通过制定制度，将一些不正当的利益合法化，造成部门或单位与公共利益或者社会群体受损。

制度的制定和执行过程中权力的“寻租”现象是目前部分部门滋生腐败的主要方式，建立制度审查机制是防止腐败的重要手段之一，是预防腐败体系的补充和完善，是给制度上“金箍”，很有必要，在这种审查、监督和评估过程中，避免在暗箱操作中公共利益和部分群体利益的受损，避免形成社会不稳定的潜在风险都有着重要的意义。

新疆开展制度廉洁性审查试点地，在制度的制定和实施中也可探索通过委托专业的第三方机构开展审查、监督、评估，让权力制定的政策和制度，在其出台前先“杀杀毒”，将不合法、不廉洁、不规范的条文及时剔除，压缩制度腐败存在的空间和发生的几率，通过这种方式，很“阳光”地展现在公众面前。