在政府信息公开条例实施已满5年之际,北京大学公众参与研究与支持中心近日对外发布了《中国官员信息公开报告》。报告指出,官员信息公开不仅仅是财产信息公开,因行使公职权力涉及公共利益的职务信息、升迁处罚信息、廉政信息、家庭、社会关系等官员个人信息,也是政府信息公开不可回避的话题。但是,目前《政府信息公开条例》不足以承载公务员个人信息公开制度,专门立法势在必行。

公开大多限于新提拔干部

在新疆阿勒泰地区的官员财产申报试点之后,国内其他地区的类似试点工作也大范围展开。据报告统计,从2009年至今,我国已有29个市、县涉及官员财产公开试点改革。这些试点改革中需要公示的官员范围不尽相同,但很多都集中在新提拔的科、处级干部及其配偶子女。而且这些官员财产公示大多只局限在内部公示,即通过局域网或公告栏,只在单位内部范围公开。这些试点改革绝大部分都是以官员财产信息公开为核心,很少触及官员其他个人信息。

在4月26日由北京大学公共参与研究与支持中心召开的官员信息公开学术研讨会上,北京大学法学院教授王锡锌提出,透明化是现代政府的基石,而要做到这点,离开了官员的透明化是难以想象的。目前官员的信息公开,关注点更多地放在其财产信息公开方面。其实,各级党政官员与公共利益相关的个人信息均应在媒体曝光。

中国政法大学终身教授应松年认为,在现代国家的知情权制度中,普遍确认了公职人员的隐私权适当减损原则。因为公职人员被赋予管理国家、管理公共事务的公权力和责任,他们的许多个人情况同“公共利益”密切相关。因此,人们必须了解公职人员的经验、才能、品德、性格、观点以致于家庭、婚姻、财产状况、待人处事等。

官员履职相关信息应公开

官员作为普通公民,其个人隐私也应受法律保护。那么,官员信息公开的范围怎样合理确定?

报告将官员信息公开的范围界定为三类:首先是“职务信息”。如官员的详细履历、官员个人各项条件是否符合法律对其职务要求、调动、升迁的规定等等。公众获知此类信息的意义在于帮助其作出官员是否合格地履行了职责、是否胜任岗位、升迁是否合理等判断,从而促进官僚系统“任贤与能”、避免“任人唯亲”。

其次,“与履行职务密切相关的信息”,是指并非直接产生于任职过程,但是往往标志着官员是否能够忠诚、尽责地履行职务的一些信息。诸如财产信息和廉政记录；亲属的财产、职业等；另如官员的受处分记录、在任期间的关涉公共利益重大事件中的表现等。公民获知此类信息可以判断官员难以反映到客观任职过程中的“品行”“能力”等要素,所以应予公开。

最后是官员个人与任职毫不相关的个人信息,此类信息原则上不对外公开,除非官员本人同意。

副处以上官员信息须关注

尽管尽可能多的公开官员信息,可能更能满足社会公众的多样化需求,但如此庞大的公开主体不仅给实际操作带来困难,造成财力、物力、人力资源的浪费,也使得真正需要公开、需要重点关注的官员信息被淹没。那么,是否所有的官员都有信息公开的义务?

南开大学法学院教授赵正群认为,从域外的情况来看,并不是所有的官员信息都需要公开。在欧美等西方国家,官员分为政务官和事务官,通常只有政务官的信息需要公开；在日本,只有通过选举产生的政务官需要公布个人信息。我国尽管不作政务官和事务官的区分,但对于需要公开信息的官员还是应作区分的。

对此,报告提出,官员的级别是社会公众关注的焦点,因而对需要公开信息的官员的级别要予以划定。从与相关法律规范相一致的角度和现在普遍试行的做法来看,应该以副处级为基本标准,发达地区或权力较大部门可降低至科级或副科级。

从官员的性质来看,处于领导职务的官员与非领导职务的官员相比,对职能的履行、资源的分配和相对人的权利义务有更大的影响。因而,领导职位的官员的信息公开应该是官员信息公开的重点。

官员个人信息公开待立法

据世界银行的统计,包括中国在内,全球有137个国家和地区,都出台了明确要求官员进行财产申报的规定。目前实践中已经有人依据《政府信息公开》条例,申请公开官员与其所担任的公职密切关联的信息,比如厅长的工资,副部长的数量等,但基本上都被拒绝。

国家行政学院教授杨伟东指出,当前与官员信息公开相关的主要有《政府信息公开条例》和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。但是条例中没有规定官员作为个人公开信息的义务。相反,其十四条第四款、二十三条关于个人隐私保护之规定,常常被用来作为反对官员信息公开的借口。其实条例中关于个人隐私权的保护指向的是私权主体而非掌握公权力的官员。

北京大学法学院教授王锡锌认为,虽然有学者主张官员个人信息应当属于《政府信息公开条例》中“依申请公开”的范畴,并且《政府信息公开条例》的立法意图在于“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政”,但公务员的个人信息是否属于“政府信息”的范畴,是一个有争议的问题。只有通过专门立法,明确规定各级公务员公开个人信息的职责,才能为公众监督公务员的公务行为提供法律依据。