四大预算中，有相当一部分资金的收支运作没有完全纳入人大监管，也很难在各级政府层面做统筹安排

全口径，把政府收支统起来
 

日前召开的国务院常务会议确定，今年将在行政体制、财税等重点领域和关键环节加大改革力度，下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。

财政部公布的数据显示，４月份全国公共财政收入平缓增长，同比增长６．１％，其中中央财政收入同比下降２．２％。在当前财政收入呈现“慢”增长态势下，深化预算制度改革，全口径管好政府收支的“总盘子”，确保每一笔财政资金落到实处、花出实效，显得尤为紧迫与重要。

政府预算体系框架基本建立，四大预算重点和分工各有不同

“建立公开、透明、规范、完整的预算体制，一个基本前提是实行全口径预算管理。即把所有的政府收支都关进制度的笼子，纳入预算的总盘子统筹安排使用，并接受全社会的审查和监督。”中国社科院学部委员、该院财经战略研究院院长高培勇说。

全部政府性资金，是指政府运用公权力征集、管理、使用的所有资金，包括公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国资经营预算和政府性债务计划等。

“目前，我国全口径预算体系的基本框架已经搭起来了。四大预算中，公共预算体系已经比较完备，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算仍需要进一步细化和完善。”财政部财科所副所长白景明表示。

白景明介绍，公共财政预算主要收入来源是税收，支出范围主要是政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等。政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等。国有资本经营预算的收入来源，是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有企业结构调整、改革重组、技术创新等。社会保险基金预算，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等。

“这四大预算相对独立，重点和分工有所不同。但从预算管理的完整性、统一性来看，目前政府预算体系的一个突出问题，是尚不能完整而全面地反映政府财务信息。”白景明说，比如，政府担保的融资等没有纳入财政管理范围，国有资本预算也只是对国资委集中管理的国有企业分红部分进行监督的收支记录，没有汇总全国国有资本财务报告等。

在政府收支总盘子中，公共财政收支预算所占比重仅为65%左右

“在我国现行的预算体制格局下，四大预算的管理规范程度差别颇大。”高培勇分析指出，规范程度最高的是公共财政预算，收支有统一的制度规范，而且必须经过各级人民代表大会审议批准，资金在各级政府层面统筹使用。

政府性基金预算虽然在名义上纳入了人大监管的视野，但实际以“专款专用”的名义由征收部门使用。其收支的运作不需经过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排。

国有资本经营预算，目前进入预算范围的只限于部分国有企业，上交预算的国有企业利润比例也远低于国际通行水平。而且，这部分资金主要是在国有企业内部封闭运行，也相当于是“专款专用”。

社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但仅限于向各级人民代表大会报告，属于“备案”性的审议范畴。

“根据2013年预算安排，在包括四大预算的政府收支总盘子中，公共财政收支预算所占比重仅为65%左右。这意味着，在当前中国的政府收支规模中，有相当一部分资金没有真正实现全口径预算管理，很难进行全面规划和统筹安排。”高培勇说。

高培勇认为，不仅财政部门从事财政分配活动，其他政府部门也在或多或少地从事财政分配活动。这种格局打乱了政府收支活动的行为规范，成为诱发政府部门腐败行为的直接因素，并演化为政府收支全口径预算管理的基础性障碍。

因此，在加大政府预算公开、透明的同时，更要下大力气推进政府预算的规范、完整，将一些部门的权力收上来，把所有政府性资金集中管起来，将更多的财力投入到民生等重点领域。

建立对政府管理资金的绩效考评体系，并实行严格的问责制，绝不能让国家的钱“打水漂”

所有政府资金能不能集中管起来，纳入政府收支的“大盘子”进行统筹安排？

近年来，四大预算在资金使用上开始有了一些“互动”。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共财政预算拿出一部分资金，用于补充社会保险基金预算，国有资本经营的部分收益也归入了公共财政预算。但总体来看，综合统筹安排的资金比例很小。

相比之下，一些地方在财政管理改革方面步伐更快。浙江省近年来大力推进“大财政”的新型管理模式，不论是上级的转移支付，还是本级的税费收入，只要是源于公共资源和国有资产的各项收入都要上缴财政，全额纳入财政管理。把所有政府性收入都拢在一起，再统筹安排预算支出，并按照预算安排统一拨付财政资金，避免了公共资源的流失、浪费和损耗。

在实施“收入一个笼子、预算一个盘子”的基础上，逐步完善和规范财政资金的支付渠道和方式，同时对资金使用加强监督，确保资金用在实处、见到实效。2007年以来，浙江省在全国率先将全部政府性资金纳入审计视野，促进完善财政管理、规范财政收支行为、提高资金使用绩效。“十二五”期间，浙江将对所有管理和使用全部政府性资金的单位轮审一遍，对重点单位和重点资金原则上要审计两次以上，基本实现全部政府性资金审计“全覆盖”。

“建立对政府管理资金的绩效考评体系，并实行严格的问责制度，应当列为全口径预算审查监督的重要内容。”白景明介绍，从2012年开始，财政部决定试行对国资预算支出项目开展绩效评价。绩效评价的内容，包括“国有经济和产业结构调整”、“兼并重组”、“技术创新”、“节能减排”四类支出项目。日前，财政部又出台《预算绩效评价共性指标体系框架》，进一步规范和加强预算绩效评价工作，全面推进预算绩效管理。

白景明强调，政府的全部收支在纳入人大监管的同时，还要置于公众监督之下。政府性资金从征收到分配、使用的全过程都应公开。公共预算的资金是怎样分配使用的，政府性基金用在什么地方、建设了哪些项目，国有资产收益如何，政府性债务有多少等，都应让公众详细了解。一旦出了问题就要严格问责，绝不能让国家的钱随意“打水漂”。（李丽辉）